Андрей Губенко
Каждый из нас наверняка отчислял (и не раз) плату за использование особо охраняемых природных территорий, например, при посещении Национального парка, когда подъезжаешь к шлагбауму. Автор этих строк — тоже. И всякий раз — как и при поездке по платной дороге — задавался вопросом: а почему приходится платить дважды? Ведь однажды, при исчислении индивидуального подоходного налога, ты уже отдал в государственный бюджет десятину заработанных денег. Не из них ли должны идти средства на разного рода социальные, инфраструктурные, обеспечивающие безопасность и прочие нужды? В том числе и на устройство немногих беседок и мусорных контейнеров на лесных опушках?
Ставка за каждый день использования особо охраняемых природных территорий республиканского значения составляет 0,1 МРП (с 1 января 2021 года минимальный расчетный показатель равен 2917 тенге). Кроме этих 292 тенге некоторые ООПТ требуют еще плату 200-250 тенге за пользование туристическими маршрутами, но это отдельная тема, заслуживающая, как стало ясно в прошлом (2020-м) году, ни много ни мало внимания прокуратуры. Тогда, напомним, специализированный природоохранный прокурор города Алматы своим протестом отменил приказ руководства Иле-Алатауского нацпарка об утверждении тех самых тарифов в 200 тенге, поскольку их взимали со всех подряд — в том числе и с тех, кто никакими туристическими маршрутами не пользовался.
Обязательную плату, таким образом, потребовали снизить до упомянутого 0,1 МРП (пока не везде, однако примеру южной столицы могут последовать и в других регионах). Вроде не такие уж и большие деньги эта десятая часть МРП, но после прецедента с опротестованными тарифами не может не возникнуть вопрос: а насколько обоснованно и эту сумму взимать со всех без разбора посетителей? Итак, разбираемся.
Свобода гулять
Для начала следует сказать, что государственные национальные природные парки (ГНПП), о которых и пойдет в первую очередь речь, — весьма своеобразная разновидность особо охраняемых природных территорий. Позаимствованные из зарубежного, западного, опыта, они, в отличие от, скажем, заповедников или заказников, предусматривают не только заповедный или заказной режимы охраны (полный запрет любой хозяйственной деятельности или отдельных ее видов), но еще и зоны туристской, рекреационной, а также ограниченной хозяйственной деятельности.
Попросту говоря, это часть территории ГНПП, где можно (и даже нужно — для того нацпарки и задуманы) заниматься специфическим экодружественным бизнесом: от рыболовных хозяйств и кустарных промыслов до пасек и мараловодства (перечень и особенности разрешенных видов предпринимательства дан в статьях 45-48 Закона РК от 7 июля 2006 года “Об особо охраняемых природных территориях”).
Именно в эти зоны национальных парков допускают и посетителей. Но! Ни в этом законе, ни вообще в казахстанском законодательстве нет прямо выраженной воли законодателя, дозволяющей или, наоборот, запрещающей бесплатное пребывание граждан на территории ООПТ. (Разумеется, речь не идет о заповедных зонах, куда вход посторонним в принципе воспрещен.)
Почему мы выделяем курсивом этот момент? Потому что примеры такой ясно выраженной воли законодателя в аналогичных ситуациях имеются. Так, в статье 42 Лесного кодекса РК от 8 июля 2003 года постулируется право граждан “на бесплатное без разрешительных документов пребывание на территории государственного лесного фонда в целях проведения отдыха, участия в оздоровительных, рекреационных, историко-культурных, туристских и спортивных мероприятиях, сбора для собственных нужд дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод, лекарственного сырья и иных лесных ресурсов” (за исключением краснокнижных, разумеется).
То есть в обычном (не заповедном) лесу мы можем не только совершенно бесплатно гулять, но даже и слегка перекусить местными дикоросами.
Аналогично и на реках-озерах. Возьмем другой нормативно-правовой акт — Закон РК от 9 июля 2004 года “Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира”. В пункте 2 статьи 26 Закона говорится, что “общее пользование животным миром, в том числе любительское (спортивное) рыболовство в резервном фонде рыбохозяйственных водоемов и (или) участков с изъятием до пяти килограммов на одного рыболова за выезд, осуществляется без каких-либо разрешений”.
Как видим, по общему правилу, то есть не на охраняемых территориях, государство дозволяет людям не только бесплатно пребывать на природе, но и даром наслаждаться ее дарами — в любительских, конечно, масштабах (“для собственных нужд”). И это нормально: так и должно быть в социальном государстве, а не в княжеской вотчине… Впрочем, в случае с ООПТ условие о бесплатности заменяет принцип платности. А именно “принцип платности использования особо охраняемых природных территорий”, который законодатель декларирует пунктом 5 в статье 3 Закона РК “Об ООПТ”.
Речь, однако, идет именно об использовании. О платности пребывания на территории ООПТ нет ни слова. И это чрезвычайно важно. Ведь, казалось бы, чего проще при создании закона четко прописать, например, следующее (отталкиваясь от вышеупомянутой статьи 42 Лесного кодекса РК): граждане имеют право на платное пребывание на территории туристской и рекреационной зон, а также зоны ограниченной хозяйственной деятельности ООПТ. И не было бы никакой двусмысленности.
Однако законодатель этого не сделал. Почему?
Причина очевидна: в такой формулировке норма явно бы противоречила п.1 ст. 21 Конституции РК: “Каждому, кто законно находится на территории Республики Казахстан, принадлежит право свободного передвижения по ее территории и свободного выбора местожительства, кроме случаев, оговоренных законом”. При этом право свободного передвижения является составной частью права на личную свободу. Да, в некоторых случаях это фундаментальное право человека может быть ограничено (воспоминания о режиме Чрезвычайного положения еще крайне свежи), но лишь временно и в исключительных случаях (войны, того же ЧП) или по приговору суда, или в отношении определенных категорий населения (например, иммигрантов).
В противном случае зачем было бы это право закреплять в Основном законе? — такой вопрос не могли не задавать себе законотворцы. Вот и выбрали путь юридической казуистики. В итоге де-юре свобода передвижения не нарушается (пребывание в ООПТ бесплатно прямо не запрещено), но де-факто гражданам за простое посещение нацпарка — без оказания им каких-либо услуг — приходится платить.
Продавцы
свежего воздуха
Но, может быть, законодатель тем самым хочет сказать: всякое пребывание в нацпарке подразумевает пользование его ресурсами? Если так, то это, мягко говоря, совсем не очевидная истина.
Согласно Кодексу РК “О налогах и других обязательных платежах в бюджет” (Налогового кодекса), принятому 25 декабря 2017 года, плата за использование особо охраняемых природных территорий относится как раз к таким “другим обязательным платежам в бюджет”. Она составляет, как уже говорилось выше, 0,1 МРП; ее взимают с физических и юридических лиц, за исключением тех, кто постоянно проживает в населенных пунктах и (или) имеет дачные участки, которые расположены в границах особо охраняемых природных территорий, а также определенных природоохранных организаций. Все эти правила расписаны в статьях 589, 590 и 591 кодекса.
И сразу возникает ряд вопросов. Что, собственно, обозначает использование и каким оно может быть? Все ли посетители особо охраняемых природных территорий — и в частности нацпарков — именно используют ООПТ? И значит, должны осуществлять плату? Или если не являются опять-таки пользователями в том смысле, как определяет закон, а просто пребывают на соответствующей территории, то могут посещать нацпарк бесплатно?
Чтобы ответить на эти вопросы, продолжаем изучать названные нормативные правовые акты, то есть Налоговый кодекс и Закон “Об ООПТ”.
Итак, в части 1 статьи 589 НК РК определено, что вышеуказанная плата взимается за использование ОППТ в научных, эколого-просветительных, культурно-просветительных, учебных, туристских, рекреационных и ограниченных хозяйственных целях, определенных Законом РК “Об особо охраняемых природных территориях”.
Однако из этого самого закона следует, что обычные посетители (то есть люди, которые прибыли в парк просто для проведения досуга, а не ведения какого-либо бизнеса) в принципе не могут использовать ООПТ во всех вышеперечисленных целях.
Общее правило возможного использования ООПТ физическими лицами зафиксировано в статье 12 Закона РК “Об ООПТ”, которая декларирует, что физические лица вправе пользоваться особо охраняемыми природными территориями в порядке, установленном уполномоченным органом. Как видим, норма права в статье 12 — бланкетная: по существу же порядок определен Приказом и.о. Министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 1 сентября 2010 года № 554 “Об утверждении Правил пользования физическими лицами особо охраняемыми природными территориями”. (На тот момент уполномоченное ведомство — Комитет лесного хозяйства и животного мира — пребывал в составе именно Министерства сельского хозяйства, откуда летом 2019 года переведен в Министерство экологии, геологии и природных ресурсов.)
Документ гласит, что пользование ООПТ физическими лицами, в зависимости от установленного режима охраны, допускается лишь с одной из трех целей осуществления. Это: а) любительская (спортивная) охота и рыболовство; б) так называемые лесные побочные пользования (любительский сбор дикорастущих плодов, ягод, грибов, лекарственных трав, размещение ульев и пасек, мараловодство) в специально отведенных для этого местах, кроме мест с заповедным режимом охраны; в) сенокошение и пастьба скота на специально выделенных участках.
Всё!
Тогда откуда же, спросит читатель, взялась фигурирующая в Налоговом кодексе формулировка о плате за использование ООПТ “в научных, эколого-просветительных, культурно-просветительных, учебных, туристских, рекреационных и ограниченных хозяйственных целях”? Ведь ни в статье 12 Закона РК “Об ООПТ”, ни в цитируемом приказе и.о. Министра МСХ об этих видах пользования-использования ресурсов ООПТ не сказано ни слова.
Разумеется, перечень этот возник не на пустом месте. Он заимствован из статьи 44 все того же Закона РК “Об ООПТ”, в которой говорится именно об “использовании территории государственного национального природного парка и его охранной зоны в эколого-просветительных, научных, туристских, рекреационных и ограниченных хозяйственных целях”.
Вот только и там, и в ряде других статей главы 8 Закона РК “Об ООПТ”, регламентирующей функционирование государственных национальных природных парков — ГНПП, речь идет не просто о физических лицах (наряду с юридическими лицами), а о субъектах предпринимательской деятельности (индивидуальных предпринимателях, например) на его территории — и в частности, в выделенной на его территории зонах туристской и рекреационной деятельности.
О том, что в отношении этих последних говорится не вообще обо всех лицах, пребывающих на территории нацпарка, а исключительно о субъектах предпринимательской деятельности, определенно следует из текста пункта 1 статьи 46 Закона РК “Об ООПТ”: “Туристская и рекреационная деятельность в государственных национальных природных парках осуществляется непосредственно государственным национальным природным парком при наличии у него лицензии на туристскую операторскую деятельность, а также физическими и юридическими лицами, оказывающими туристские услуги”.
Итак, проведя анализ законодательства, мы выделили из числа тех, кто может осуществлять пользование ООПТ, во-первых, группу пользователей для своих нужд, а во-вторых — тех, кто пользуется природными ресурсами нацпарка для осуществления предпринимательской деятельности. И с тех, и с других, согласно вышеприведенному законодательству РК, за это должна взиматься плата.
Это да. Но за что брать плату с посетителей, которые просто пребывают на территории нацпарка, никак не используя его ресурсы? Они не ловят рыбу, не собирают грибы-ягоды, не размещают ульев, не косят траву и даже не делают деньги (не организуют “туристских маршрутов, троп, устройство бивуачных стоянок и смотровых площадок, пляжей, лодочных станций, пунктов проката водных видов транспорта и пляжного инвентаря с учетом норм рекреационных нагрузок” — цитата ч. 3 ст. 45 Закона РК “Об ООПТ”). Они всего лишь прибыли подышать воздухом и позагорать. Но ведь воздух и солнечное излучение — не ресурсы нацпарка, поэтому он не может и брать плату за пользование ими.
Вывод: норму налогового законодательства о взимании платы “за использование ООПТ в научных, эколого-просветительных, культурно-просветительных, учебных, туристских, рекреационных и ограниченных хозяйственных целях, определенных Законом РК “Об особо охраняемых природных территориях”, неправомерно распространять на физических лиц, пребывающих на территории ООПТ без использования ресурсов последних. На самом деле в законодательстве относительно этого момента нет даже правовой коллизии — есть фактическое неправильное применение указанной нормы Налогового кодекса по кругу лиц.
Вот она — эта норма, статья 590 НК РК, устанавливающая, кто может являться субъектом платы за использование ООПТ.
“Плательщиками платы являются физические и юридические лица, использующие (курсив — автора) особо охраняемые природные территории РК.
… Не являются плательщиками платы:
физические лица, постоянно проживающие в населенных пунктах и (или) имеющие дачные участки, которые расположены в границах особо охраняемых природных территорий;
природоохранные организации, определенные Законом Республики Казахстан “Об особо охраняемых природных территориях”.
О посетителях, которые не попадают ни под одно из определений, как видим, ни слова. Очевидно, что необходимо устранение пробела — внесение законодательных поправок в соответствующие законы. Ну или появление нормативного постановления Верховного суда по этому вопросу при наличии достаточного количества судебных исков от граждан об оспаривании действий налогового агента, каковым в этом случае выступают ООПТ…
Правовая природа
родной природы
В любом случае необходимость официального толкования существующих норм напрашивается. Хотя каким оно будет — конечно, вопрос, который решать не нам. Впрочем, можно предположить (о чем уже говорилось выше), что законодатель едва ли рискнет внести норму о платности пребывания на территории ООПТ — это входило бы в прямое противоречие с правом свободного передвижения, гарантированного Конституцией РК.
В связи с чем нам кажется уместнее задаться другим вопросом: а что мешает государству законодательно — четкой однозначной формулировкой — предоставить своим гражданам право бесплатного посещения и пребывания на территории национальных парков?
Пресловутый принцип платности использования ООПТ в этом случае ни при чем, поскольку, повторимся, речь не об использовании, а о пребывании. Это следует не только из закона, как мы уже убедились, но того требует и элементарная справедливость (и для правового государства это тоже не пустой звук): чтобы брать с людей деньги, надо что-то дать им взамен. Это именно должна быть предпринимательская деятельность: организация туристских маршрутов, троп, устройство бивуачных стоянок и смотровых площадок, пляжей, лодочных станций, пунктов проката водных видов транспорта (из п. 4 ст. 45 Закона об ООПТ)… А не типичный “шлагбаумный бизнес”, когда деньги с прохожих берут просто за вход.
Так что, допустив бесплатное пребывание посетителей в нацпарках, законодатель никаких основополагающих принципов не нарушит. А, наоборот, будет способствовать торжеству ч.1 статьи 31 Конституции РК, которая гласит: “государство ставит целью защиту окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека”. То есть хорошая экология — не самоцель, а все действия государства по защите природы имеют смысл только тогда, когда эта замечательная природа доступна гражданам и, таким образом, может благоприятствовать их жизни и здоровью.
Кстати, бесплатный доступ людей к природным благам не только оправдан, но и совсем для государства не накладен. Сегодня предполагается, что платность — это такое необходимое условие существования в современном капиталистическом мире, мол, что вы хотите — рынок, значит, за все надо платить! Но дело в том, что экономического эффекта от платности ООПТ практически никакого. Для доказательства чего обратимся к Статистическому бюллетеню Министерства финансов РК, а год выберем ну, например, 2018-й, чтобы не слишком давно, но и данные проверенные уже были. И что же мы видим?
Республиканские ООПТ в рассматриваемом году принесли в бюджет РК 2 миллиарда 425 миллионов тенге. При этом общие доходы бюджета составили 13 триллионов 276 миллиардов тенге, в том числе налоги — 11 триллионов 91 миллиард. Это значит, что доля ООПТ в общенациональном доходе — 18 тысячных процента! Согласитесь, не такая уж заметная доля. А если учесть, что в нее входит плата, взятая со всех, в том числе с предпринимателей, то доля посетителей будет еще меньшей, стремясь к математической погрешности…
Не работает в этом случае и ходульный аргумент, что посетители нацпарка платят как бы за чистоту, обеспечиваемую работниками парка (порой, правду сказать, именно что “как бы”), то есть плата не только по букве закона справедлива, но еще и по его духу.
Но нет — деньги идут напрямую в бюджет, местные уборщики их не видят. Да потом из бюджета нацпарки и финансируются, но, как и в случае с платными дорогами, хочется напомнить, что мы, любители автомобилей и природы, и без того платим налоги (и не один). И для того, заметьте, платим, чтобы бесплатно (ведь мы уже заплатили) пользоваться затем разного рода благами: средним образованием и скорой помощью, защищенностью от разной экстремистской сволочи снаружи госграниц и обеспечиваемым полицией порядком внутри них, упомянутыми дорогами… Но в том числе — также и возможностью в своей родной стране наслаждаться благом общения с природой. Причем безвозмездно — с чего, между прочим, и начинается Родина. Потому что платить — это, как ни крути, приобретать то, что по праву не твое, чужое.
Чьи в лесу шишки
И кстати, что касается побочных лесных пользований для своих нужд (сбор грибов, ягод). Подчеркнем, что нормы бесплатного сбора дикоросов физическими лицами для собственных нужд (о чем идет речь в вышеупомянутой статье 42 Лесного кодекса РК) ограничены для каждой административно-территориальной единицы соответствующими местными представительными органами власти. Так, на территории государственного лесного фонда в Акмолинской области нормы бесплатного сбора, например, плодов и ягод ограничены 30 килограммами на одного человека, грибов — 50 килограммами, цветков лекарственных растений — 10 килограммами. ( Согласно Приложению 1 к решению Акмолинского областного маслихата от 12 декабря 2016 года № 6С-7-10.)
А, скажем, в Алматинской области нормы уже другие: цветков (а равно корней, почек и т.п.) лекарственных растений можно бесплатно собрать для себя до трех килограммов, плодов яблони Сиверса — пять, урюка и грибов — по три, ягод разных — три килограмма… (Приложение к решению Алматинского областного маслихата N 7-55 от 24 июня 2004 г.) Свои нормативы и в других областях: разрешенные цифры зависят, можно предположить, от богатства местной флоры и степени уязвимости экосистемы. (Эти нормы бесплатного сбора лесных ресурсов для собственных нужд не следует путать, к слову, со ставками платы за лесные пользования (уже в коммерческих объемах, а не для себя), которые также утверждают соответствующие областные маслихаты.)
Конечна, логика законодателя в отношении сбора для собственных нужд отдельных лесных ресурсов (или любительского пользования животным миром) понятна: их можно бесплатно собирать/ловить рыбу на территории государственного лесного фонда или в резервном фонде рыбохозяйственных водоемов, но за плату — на особо охраняемых территориях, в частности, нацпарках. То есть граждане имеют право бесплатно пребывать на природе и при этом бесплатно же поймать пять килограммов условных карасей и собрать три килограмма грибов в алматинских горах или 50 — в боровских лесах. Однако если это будет территория национального парка (в соседнем леске или ущелье), за ту же самую норму сбора (вылова) физическим лицам — в том числе и посетителям нацпарка — придется заплатить. Но, заметьте, не какие-то дополнительные деньги, а те самые 0,1 МРП — иначе за что эта сакраментальная плата?! Дополнительная же цена — посредством покупки Лесного билета и в соответствии с его правовой природой — устанавливается за пользование ресурсами сверх минимальной нормы (но в предусмотренных пределах).
Так вот, логика, повторим, в таком порядке присутствует, но уж слишком формальная. А в сущности… Вот чем отличается сбор грибов в обычном лесу от сбора в ООПТ (расположенном через опушку или речку) с режимом туристской рекреационной деятельности и ограниченной хоздеятельности? Если соблюдаются правила, то сбор ведь разрешен и в ООПТ. Да, за плату, но, значит, для природы угрозы нет! Тогда логично предположить, что урон не будет нанесен и в случае бесплатного сбора. Для природы разницы нет, она есть лишь для налоговых органов. Но если руководствоваться не только фискальными задачами, но и миссией социального государства предоставить гражданам страны пользоваться для своих нужд дарами родной природы, разрешить ограниченный бесплатный можно было бы и в ООПТ.
Сборы же за пользование разного рода ресурсами логично оставить только в случаях, когда оно является предпринимательской деятельностью, — за то, что называется специальным природопользованием.