В Казахстане пятый год идет реформа системы детских садов. Внедряют систему ваучерного финансирования дошкольного обучения — деньги следуют за ребенком. Вместо существующей, где акиматы размещают госзаказ среди детских садов. Говорят, что все прозрачно, экономично и вообще прогрессивно. Но не всем родителям и воспитателям это нравится. Тем не менее с 1 марта 2025 года реформа вступает в решающую фазу: она будет тестироваться по всей стране.
Прежние пилотные проекты (начиная с 2021 года) затрагивали в основном Астану. Тогда как с 1 марта на новую систему оплаты предшкольной подготовки перейдут детсады в Павлодаре, Костанае, Кызылорде и Петропавловске. Затем поочередно — с мая, июня и сентября — к системе подключатся Алматы и другие регионы РК.
Пока это лишь пилотный проект, масштабированный, правда, на всю страну. Но высоки шансы, что по его окончании — 31 декабря 2025 года — результаты признают успешными и эксперимент закрепят в законодательстве.
Почему ваучерная система нравится не всем?
В чем смысл реформы? Как известно, дети в Казахстане начинают долгую образовательную эпопею не в школе, а еще раньше — в дошкольных учреждениях. Само дошкольное воспитание и обучение (не путать с другими статьями расходов) для родителей бесплатное — платит государство. По действующим правилам, территориальные управления Министерства просвещения в составе акиматов распределяют госзаказ среди детских садов посредством конкурса.
Так вот, эту схему решили изменить. Выделенный из бюджета объем средств будут распределять не в дошкольных учреждениях, а на счетах родителей или других законных представителей ребенка. Эта персональная доля — ваучер — и дала название новой схеме "Ваучерное финансирование дошкольных организаций".
Отсюда и слоган «Деньги следуют за ребенком». Мол, если родители захотят сменить дошкольную организацию из-за ненадлежащего качества услуг, новый детсад вместе с ребенком получит и его ваучер, а старый, плохой детсад — потеряет. Таким образом, родители смогут контролировать качество услуг. И вообще ваучерная система позволит выбрать наиболее подходящие для ребенка детские сады.
Кроме того, это будет способствовать конкуренции, а стало быть, улучшит прозрачность, качество и далее по списку. И наконец, что не менее важно, сократит бюджетные расходы. На детей, конечно, денег не жалко, но действующая схема имеет очень серьезный изъян — "мертвые души". Дело в том, что руководители детсадов (не все, конечно, но и, мягко говоря, цифра не стремится к погрешности) приписывали как воспитанников, так и сотрудников, чтобы присвоить дополнительно выделенные средства. Обычная, к сожалению, практика.
В масштабах страны это серьезно увеличивало бюджетные расходы. Поэтому и было решено найти другой способ помогать детям.
Здесь следует пояснить два момента.
Во-первых, деньги выделяются немалые: за 2024 год расходы из республиканского и местных бюджетов составили 815 миллиардов тенге. Так и дошкольников в стране немало — более 971 тысячи детей в возрасте от двух до шести лет. Думается, в будущем траты по линии Министерства просвещения еще вырастут (формула расчета подушевого нормативного финансирования дошкольного воспитания и обучения это предусматривает).
И получится такой расклад: триллион тенге на миллион детей. По миллиону на каждого. Ну, примерно.
Во-вторых, почему родителям при этом приходится платить за услуги детсадов, почему они не бесплатные? При таких-то траншах из бюджета.
А потому что питание не входит в воспитание! Государство подчеркивает: на самом деле плату взимать можно лишь для того, чтобы компенсировать затраты на еду.
В Типовых правилах деятельности дошкольных организаций, утвержденных приказом Министра просвещения РК от 31 августа 2022 года, это формулируется так: "Размер ежемесячной оплаты, взимаемой с родителей или законных представителей в государственных дошкольных организациях, созданных в организационно-правовой форме коммунальных государственных казенных предприятий, и частных дошкольных организациях с размещенным государственным образовательным заказом, составляет 100 процентов затрат на питание независимо от возраста воспитанника". (Пункт 17-й правил.)
Вот так, ни больше ни меньше. По своему же усмотрению устанавливать размер оплаты могут лишь учредители тех частных дошкольных организаций, в которых не размещен государственный образовательный заказ. Что логично, поскольку тем детсадам, которые получают госзаказ, государство тем самым дотирует значительную часть расходов. Тот самый условный "триллион на миллион".
Так вот, раньше эти деньги, как уже говорилось выше, распределялись между детскими садами (дошкольными организациями, ДО), которые попадали в Перечень поставщиков услуг по дошкольному воспитанию и обучению.
Теперь же предлагается иной алгоритм — он так официально и называется в Приказе министра просвещения РК от 30 декабря 2024 года № 372 «О некоторых вопросах пилотного проекта по размещению государственного образовательного заказа на дошкольное воспитание и обучение с учетом персонифицированного финансирования по получателям образовательных услуг». А именно, орган управления образованием перечисляет выделенные из казны средства оператору проекта — АО "Финансовый центр". Тот отправляет деньги на банковские счета детей в банк второго уровня, а БВУ, в свою очередь, ждет заполнения детсадом табеля посещаемости воспитанника, затем подтверждения табеля со стороны родителей. И только после этого деньги с банковского счета поступают в дошкольное учреждение.
"Мертвые души" в масштабах страны
И так ежемесячно. О предполагаемых плюсах новой системы уже сказано. Но если с благими намерениями все понятно, то практика накладывает ограничения. В частности, учтены ли все риски?
А именно, получится ли искоренить проблему "мертвых душ" при помощи ваучерного финансирования? Это как посмотреть. Если говорить о приписках на местах, в детсадах, наверное, да. Но, с другой стороны, появляется простор для гораздо более масштабных махинаций.
В чем опасность? В Казахстане, как уже говорилось, около миллиона дошкольников. Соответственно, столько будет и счетов.
Предположим (а это нетрудно предположить), через некоторое время выяснится, что сумма, выделенная под госзаказ, и сумма, полученная детсадами, отличаются.
Придется проверять. А как проверить миллион счетов (каждый месяц) в каждом удаленном уголке Казахстана?! И где, на какой стадии произошла "утечка"? Не проще ли проверяющим органам проверить 20 областных и городских управлений образования на предмет целевого использования средств и через них вычислить "мертвые души", чем искать распыленные деньги по всей стране?
Ответ вроде бы очевиден. И вот еще одна напрашивающаяся аналогия.
Реформа с ваучерным финансированием дошкольного образования действительно очень похожа на переход отечественного здравоохранения на систему обязательного медстрахования. Миллионы граждан приписываются к тем или иным поликлиникам и тем самым обеспечивают их финансированием. Могут при желании поменять поликлинику. Деньги (взносы людей в рамках ОСМС) следуют за пациентом.
Распоряжается же средствами Фонд социального медицинского страхования, который и распределяет их между медучреждениями пропорционально тому, сколько граждан к ним приписано и, следовательно, сколько медработников требуется в штат для обслуживания, а также сколько оказано медуслуг.
Принцип понятен. Но вот к тому, как это происходит, есть много нареканий, связанных с непрозрачностью деятельности. Как конкретно распределяются взносы граждан? Неизвестно. При этом люди, знакомые с системой, говорят, что бывает так, когда за одну фактически оказанную услугу, например прием у врача, поликлиника отчитывается как за три: прием, повторный прием и консультацию. И что есть организации, которые существуют лишь на бумаге: с такими же "виртуальными" врачами, пациентами и оказанными медуслугами. И т.д. и т.п.
Нет конкретных примеров злоупотреблений? Так о том и речь: нет, потому что не проверяют. Хотя с инициативами о проведении аудита фонда периодически выступают депутаты с запросами, поступают и другие сигналы, например публикации в массмедиа.
И причина для проверок есть. Запросы и сигналы потому и поступают, что в результате приписок денег на реальную медицину в ФСМС "не хватает". В общем, та самая проблема "мертвых душ".
Но вернемся к нашему случаю. В реформе с детсадами аналогичную роль оператора играет АО "Финансовый центр" (роль БВУ чисто техническая). Пока новая система на всю страну не заработала, обвинять кого-либо в чем-либо неуместно. Поэтому обращаем внимание: речь сейчас идет не о злоупотреблениях, но о системной их возможности. Именно системной, потому что потенциал заложен в функционале.
Судите сами: оператор сам и принимает услуги дошкольных организаций, и проверяет, имеют ли те право их оказывать, и направляет заявки на финансирование, и затем отправляет деньги. И — вишенка на торте — проводит систему управления рисками.
Разве такие противоречивые полномочия (которые, по логике, должны быть распределены между разными агентами) не создают риски? Возможно, потому систему и тестируют уже четвертый год, что нет уверенности в ее надежности... Однако и от продолжения эксперимента не отказываются.
Очередной эксперимент в образовании
Впрочем, эти вопросы государственные — для государственных деятелей, которые должны мыслить на несколько шагов вперед и в масштабах всей страны. Простых же граждан волнуют проблемы более приземленные. Говорим так, потому что их озвучили сами участники пилотного проекта, то есть представители дошкольных организаций образования, а также родители.
Чем же встревожены люди?
Проблем много, все перечислять не будем, остановимся на самых острых. Например, такой. В РК уже несколько лет функционирует портал Indigo, посредством которого родители могут выбрать дошкольную организацию, поставить ребенка в очередь или взять направление для зачисления в детский сад. Сервис этот, заметим, частный.
Так вот, в пилотном проекте этот сервис принимает самое непосредственное участие. Если управление ваучерным финансированием осуществляет АО "Финансовый центр", то система Indigo самостоятельно обеспечивает обмен данными между банками, национальной образовательной платформой и другими ведомствами.
Заметим, и портал, и БВУ не являются государственными органами, поэтому напрашивается вопрос: на каком основании госфункции были переданы третьим лицам, тем более частным". Это, во-первых, запрещено действующим законодательством Казахстана. А во-вторых, если новая схема будет масштабирована по всей стране, то иного способа определить ребенка в детсад, кроме как посредством частного портала Indigo, не будет. Это как вообще?!
Не говоря уже о том, что весь этот проект ваучерного финансирования разработан под городские условия и не учитывает особенности сельской местности: слабый интернет, отсутствие отделений банков, маленькое количество пользователей смартфонов...
Педагоги вынуждены разъяснять, как пользоваться мобильными приложениями, чтобы поставить в единую очередь, зачислить в детский сад, пройти биометрию, получить ваучерные деньги и многое другое.
А это, между прочим, не их работа, а компетенция местных исполнительных органов, возложенная подпунктом 18-1 пункта 2 статьи 6 Закона РК "Об образовании". Еще одно нарушение закона, однако. И подобных изъянов масса.
Наверное, не будет преувеличением сказать, что предлагаемый проект, как бы это лучше выразиться, сыроват, хотя, как было сказано, реформа идет уже пятый год. При этом и существующая схема тоже, разумеется, не идеальная. Однако не будем забывать, что сфера образования в РК, пожалуй, больше других подвергается экспериментам, которые затем нередко признают неудачными.